检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。提出检察建议，应当立足检察职能，结合司法办案工作，坚持严格依法、准确及时、必要审慎、注重实效的原则。
检察建议作为一种柔性监督机制，其主要目的并不仅仅在于解决某一具体问题，而是要在具体问题的基础上推动有关部门建章立制、堵塞漏洞、消除隐患。检察建议应当立足检察职能，结合案件实际，对司法执法活动中具有普遍性的问题提出相应的建议，以达到完善治理的目的。
如何对检察建议制度进行全方位的研究，对检察建议的整个制发和执行过程进行规范和完善，使检察建议制度的效果能够得到最大限度的发挥，更好地维护国家、集体和个人的合法权益，笔者结合某基层检察工作近两年检察建议工作开展的情况展开探讨研究。
一、数据分析，我们以某基层检察院2020年和2021年检察建议统计数据为例进行分析。
1、2020年度，该院各部门共制发检察建议76件，收到检察建议回复情况68件，回复率89.47%，其中采纳64件，采纳率94.12%。
从检察建议类型来看，再审检察建议5件，占比6.58%；纠正违法检察建议21件，占比27.63%；公益诉讼检察建议37件，占48.68%；综合治理类检察建议为10件，占比13.16%；其他检察建议3件，占比3.95%。
从发送形式来看，采取书面送达形式的检察建议共75件，占比98.68%；采取宣告送达形式的检察建议共1件，占比1.32%。
从“四大检察”分布看，刑事检察部门发送检察建议17件，占22.37%；民事检察部门发送16件，21.05%；行政检察部门发送6件，占7.89%；公益诉讼检察部门发送37件，占48.68%。
从发送对象来看，发送给行政监管执法部门47件，占61.84%；发送给公安司法机关29件，占38.16%。
2、2021年度，该院各部门共制发检察建议84件，收到检察建议回复情况77件，回复率91.67%，其中采纳76件，采纳率98.7%。
从检察建议类型来看，再审检察建议3件，占比3.57%；纠正违法检察建议29件，占比34.52%；公益诉讼检察建议38件，占45.24%；综合治理类检察建议为10件，占比11.9%；其他检察建议4件，占比4.76%。
从发送形式来看，采取书面送达形式的检察建议共84件，占比100%；采取宣告送达形式的检察建议数量为0。
从“四大检察”分布看，刑事检察部门发送检察建议24件，占28.57%；民事检察部门发送19件，22.62%；行政检察部门发送3件，占3.57%；公益诉讼检察部门发送38件，占45.24%。
从发送对象来看，发送给行政监管执法部门47件，占55.95%；发送给公安司法机关31件，占36.9%；发送给企事业单位6件，占比7.14%。
二、从2020年和2021年数据看，某基层检察院检察建议有以下几方面特点。
（一）重点突出，针对性强
制发的检察建议均能按照要求，根据具体案情，针对不同单位的履职范围，依据不同的法律法规，指出被建议单位存在的问题，并从被建议单位的角度出发，提出具体的有针对性的整改建议。重点突出，成效显著。
（二）回复率较高
近两年来，该院制发的检察建议的回复率逐年提高，从89.47%提高到91.67%。2021年度，该院各部门共制发检察建议84件，收到检察建议回复情况77件，回复率为91.67%，7件未回复的检察建议均属于“未到回复期限”的问题,实际回复情况应当较此数值更好。其中采纳76件，采纳率98.7%。回复率和采纳率较去年均有明显提高。
（三）检察建议涵盖广泛，但分布极不平衡
各业务部门均有检察建议业务，且被建议对象涉及法院、公安机关、政府及其职能部门等各类单位，覆盖面广泛。但是无论从检察建议的类型、制发检察建议的业务部门还是从被建议对象上看，分布都很不平衡。
从检察建议类型上看，绝大部分检察建议为纠正违法检察建议和公益诉讼检察建议，占比高达76.32%。
从发出的部门看，2020年度的76件检察建议中，行政检察部门发送6件，占7.89%；公益诉讼检察部门发送37件，占48.68%，差距悬殊。
从发送对象看，发送给行政监管执法部门的数量最多，共计47件，占比高达61.84%；而发送给企事业单位的数量为0。
三、检察建议问题研究
（一）检察建议制发不平衡问题突出。
从检察建议的案件来源分析。检察建议来源分四类：一类是从办案中自行发现的线索，二类是其他部门移交的线索，三类是响应上级政策、时事热点和落实上级工作安排发现的线索，四类是其他检察业务工作或者专项活动中落实工作的需要。
从四类来源看，检察建议的线索主要集中在案件办理的自行发现上，但在检察工作中，检察干警大部分没有养成在工作中找问题，在办案中找线索的习惯，检察建议主要集中在民事检察，行政检察，公益诉讼检察等部门，而案件量巨大的刑事检察部门，未检部门，刑事执行检察部门和与群众密切接触的控告申诉部门检察建议较少或者没有。
从执法办案检察官分析，差距更加明显，从事民事检察、行政检察和公益诉讼检察的检察官制作检察建议较多，而检察官较为集中的刑事检察部门检察官制作的检察建议较少，有的检察官多年未制作一份检察建议，与自己办理的案件数不匹配。
分析表明，检察建议在检察机关案件办理过程中，多数检察官认为是一样副产品，可有可无，不是自己工作必须开展的一部分，即便在案件中发现线索，能用口头纠正或者不影响案件办理，或者事情已经发生，问题已经解决的一般就放任过去，不再开展检察监督工作。根源是思想认识不到位。
（二）检察建议制流程和内容等方面的突出问题。
检察建议制发的流程问题，部分检察建议缺乏对线索的处理、对案情和问题的调查、缺乏与拟被建议单位的沟通和交流等，检察建议制发缺乏案件化办理的过程和环节，多数检察建议仅仅是对案件中发现的问题进行归纳，就案办案。没有做到一案发现和类案总结有机结合在一起，如个案发现的问题是否在类案中存在？引发此类问题原因是什么？是个人问题还是系统问题，是制度问题还是管理问题等等？是由表及里，由个案到一般，有没有近年和近期同类案件的综合比较，是否总结寻找规律特点，从而发现问题的根本原因。再有在调查核实阶段，缺乏相关印证材料，调阅材料，走访座谈，询问函询，现场查验等在检察建议调查报告中缺乏阐述和材料印证。这些问题都直接反映出检察建议制发是否规范，科学，系统。
检察建议制发的内容问题，检察建议的格式、内容、论证过程、释法说理、提出的建议是否有针对性和可执行性，对类案或涉及多个单位的问题提出的检察建议是否有联合性等；是否存在对一个问题制发多份检察建议、对一类问题制发多份检察建议等情况。而检察建议内容问题表现在内容过于概括、说理不深，分析不透彻，所提问题浮于表面，所提建议缺乏针对性，较为笼统，所提整改措施可操作性不强，如统计显示，“加强学习，加强制度建设，加强制度落实，加强人员管理”等成为检察建议中建议部分“核心”。从内容问题看出检察建议制发审核环节存在走形式情况，相关部门和责任领导未从检察建议必要性、合法性、说理性等方面认真开展审核。
检察建议制发的效果问题，检察建议的回复率、采纳率是一种表象，被建议单位是否落实和整改，整改是否仅仅在纸面整改等，需要检察官进行跟进监督，如对检察建议制发后的督促执行问题、后续效果的追踪和回访，针对某一种现象的检察建议是否有形成长效机制，多部门共管的问题是否形成了管理合力，效果显著的检察建议的后续宣传和推广问题。
四、检察建议制度完善的思考
（一）检察建议的案件来源完善：
针对检察建议来源主要是办案中的自行发现，可以拓展检察建议的的覆盖面，提升检察建议在社会管理中的参与度。如与其他部门、单位合作，建议线索移交渠道，其他部门、单位在工作过程中发现的问题，选择合适的案件制发检察建议进行管理；探索建立人民群众的意见通道，倾听人民群众的诉求，并对符合规定的问题制发检察建议，参与社会管理；对于上级新发布的法律政策等，可以及时筛查本辖区内是否存在类似情形，如有类似情形可以制发检察建议加以规范，响应上级号召；时刻关注时事热点，对引起社会广泛关注的现象，在管辖范围内的，可以制发检察建议。
（二）检察建议的制发问题完善
提升政治站位，一是要强化监督理念，要牢固树立“在办案中监督、在监督中办案”的理念，切实把检察办案和法律监督有机结合起来，总结梳理案件背后的引发根源及风险隐患，通过检察建议实现“三个效果”的有机统一。二是要强化参与意识，检察机关的法律监督具有不可替代的地位和责任，尤其是检察官要有以功成不必在我的精神境界和功成必定有我的历史担当，以对国家和社会高度负责的责任感，重视发挥检察建议在检察监督中的作用。
要认真开展事前调查，首先要全面收集证据资料，既要全面查清事实，调查收集证据，也要深入了解与问题有关的法律法规，工作流程，要主动与拟被建议单位进行沟通和交流，以提升检察建议内容的针对性和可操作性，提高采纳率；要加强对文书制作的规范性，避免因文书制作不规范影响检察建议的效果。要加强检察建议的释法说理，问题要明确，论证要合理，逻辑结构严密，条理思路清晰，法律依据充分的说理论证体系，确保检察建议的内容有理有据、切实可行。针对某一类问题，或某一个问题牵涉到多个单位的，要探索类案处理的模式，探索发挥检察机关自身的沟通协调作用，实际参与进检察建议的落实工作中去，不能仅作为一个局外的监督者，要联络和促进各个被建议单位进行合作，共同整改，发挥合力，使检察建议的作用最大化；改进检察建议的送达方式，当前主流的送达方式是书面送达，为了增强检察建议的说理性，提升采纳率，应尽量采用直接送达的方式，如公开宣告送达等，探索设立专门的宣告送达室，邀请辖区内各行政机关负责人、企事业单位负责人前来观摩送达过程，一方面现场向被建议单位释明检察建议的具体内容和要求，避免产生理解误差，影响检察建议的效果，另一方面，可以同时向现场观摩人员解释检察建议的作用和意义，促进法律普及，强化检察建议的严肃性。
（三）检察建议的效果问题完善
提升检察建议质量，检察官应当认真学习《人民检察院检察建议工作规定》，提高自身工作能力，做好案情调查、释法说理、文书制作和后期协调督导等工作，确保检察建议的内容有理有据、切实可行，避免因为释法说理不到位、检察建议格式不规范等问题，影响检察建议的权威性、采纳率和效力。
在制发检察建议之前，应当与被建议单位进行充分的沟通。针对事先调查核实的事实和问题，以及本院的法律观点和法律意见，与被建议单位进行协商，积极征求、充分听取被建议单位的意见，化解被建议单位的抵触情绪，理性接受监督，同时避免因为事实认定的偏差或建议内容不符合被建议单位的实际情况，造成被建议单位消极应对或建议的内容无法落实，影响检察建议的实际效果。
对制发的检察建议，应当建立规范的后续督促制度，对检察建议的落实情况进行持续督促，对其实际效果进行长期追踪，督促有关部门建章立制、堵塞漏洞、消除隐患，促进社会治理体系和治理能力的提升。针对涉及数个单位的检察建议，要发挥自身沟通协调作用，实际参与进检察建议的落实工作中去，要联络和促进各个被建议单位进行合作，共同整改，发挥合力，实现法律效果和社会效果的协调统一。
加强对优秀案例的宣传工作。针对释法说理完善、建议切实可行、实际效果良好的优秀案例，可以利用传统媒体和新媒体结合的方式，电视+报纸+微信公众号+微博+抖音等，扩大宣传范围，使人民群众真正感受到检察建议的效用，提升检察建议的权威性。
